Consejo Fiscal

¿Qué es un #ConsejoFiscalQueCuente?

Para elevar la discusión en materia de política fiscal y visualizar sus áreas de oportunidad en el corto, mediano y largo plazo, necesitamos un #ConsejoFiscalQueCuente.


El problema

México enfrenta retos significativos en materia de finanzas públicas que año con año pasan desapercibidos, no son abordados en la discusión fiscal y, por ende, no son atendidos. 

La Constitución otorga amplias facultades al Congreso para fungir como contrapeso en materia fiscal. Una de ellas, es la de aprobar la deuda pública y los ingresos propuestos por el Ejecutivo cada año (Art. 73 Fracción VIII). Adicionalmente, la Cámara de Diputados tiene como una de sus atribuciones aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación que le envía el Ejecutivo Federal, previo examen, discusión y en su caso, modificación del mismo (Art. 74 Fracción IV).

A pesar de lo anterior, los legisladores no cumplen a cabalidad con sus atribuciones: cada año el Decreto de Presupuesto y la Ley de Ingresos de la Federación son aprobados sin que haya una discusión y análisis profundos, lo que ocasiona que el presupuesto sea poco realista y que no considere la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Este problema se extiende a todo el ciclo presupuestal: el Congreso no revisa ni discute los documentos que recibe a lo largo del año. Prueba de ello es que, a agosto de 2018, no ha se habían dictaminado las cuentas públicas correspondientes a ocho ejercicios fiscales.

Los números

Uno de los retos que más preocupa es la deuda pública y su uso. Entre 2012 y 2017, la deuda pública creció 10 puntos porcentuales del PIB. Sin embargo, más ingresos por endeudamiento no han significado más gasto en rubros prioritarios como salud, educación e inversión física. Por el contrario, la inversión física se ha desplomado. Cada vez se destinan menos recursos de deuda a inversión: sólo 56 centavos se irán a inversión física por cada peso de deuda del Gobierno federal en 2018, en 2012 eran 80 centavos.

Proporción que representa la inversión física del endeudamiento del Gobierno Federal

Elaborado por México Evalúa con información de los ingresos observados de Estadísticas Oportunas de la SHCP, ingresos aprobados (2017-2018) en el artículo 1 de la LIF de cada año, publicadas en el DOF. Los montos se encuentran en millones de pesos constantes de 2018.

Además, la calidad y composición del gasto público se ha deteriorado. Tres programas sin reglas de operación en el Ramo 23[1] presentaron uno de los sobre gastos más altos en el periodo 2013-2017. El Congreso aprobó un presupuesto acumulado para los tres programas de 22 mil millones de pesos, pero terminaron gastando 318 mil millones, es decir, 14 veces más de lo aprobado. Esto muestra que durante diversos ejercicios fiscales, se le transfirieron bastos recursos a programas que no cuentan con un objetivo claro, mucho menos tienen una población beneficiaria establecida, ni cuentan con criterios para establecer la asignación de sus recursos. El dinero público se  gasta sin diagnóstico y sin análisis de su impacto, sin respaldo, y sin seguir una política pública mínimamente planeada.

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Cuenta Pública e información del portal de transparencia presupuestaria de SHCP.

Estos ejemplos demuestran que la responsabilidad hacendaria en México ha sido y es estructuralmente endeble. Si seguimos como hasta ahora, la deuda seguirá aumentando en el futuro, pero en un contexto que será aún más complicado, pues enfrentaremos el envejecimiento de la población -lo que implicará mayores gastos en pensiones y salud-  con un espacio fiscal reducido por el excesivo endeudamiento.

Saldo histórico de los requerimientos del sector público financiero % del PIB
(Proyecciones de largo plazo)

Fuente: Elaborado por CIEP, utilizando el Simulador Fiscal 4.8

[1] Fondo de Fortalecimiento Financiero, Contingencias Económicas y Programas Regionales.

¿Por qué un #ConsejoFiscalQueCuente?

Un Consejo Fiscal es una institución apartidista que realiza análisis y evaluación de política de ingresos, gasto y deuda. Pero no solo eso. También es una voz autorizada en la materia, y sale al debate público a informar sobre las consecuencias e impactos de la política fiscal, como el aumento de la deuda pública.

Es un actor que contribuye para que se tomen mejores decisiones, pues con los hallazgos y evidencia que genera, pone sobre la mesa los costos, beneficios y consecuencias de llevar a cabo una política fiscal.

En México ya tenemos al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) en la Cámara de Diputados, pero éste no cuenta con todas las características para fungir como un #ConsejoFiscalQueCuente. Si fortalecemos al CEFP y lo dotamos de las atribuciones y características de un Consejo Fiscal, podría tener un papel más relevante, contribuir a mejorar nuestras finanzas públicas y elevar los costos de tomar decisiones poco sanas o incluso irresponsables en la materia.

¿Qué debe hacer un #ConsejoFiscalQueCuente?

  • Monitorear, analizar y evaluar las finanzas públicas y su impacto.
  • Emitir recomendaciones de mejora no vinculantes.
  • Ser voz reconocida en el debate público en la materia.
  • Vincularse con la sociedad y otros Consejos Fiscales en el mundo.

¿Cuál debe ser su programa de trabajo?

Para que el Consejo Fiscal tenga un impacto positivo en nuestras finanzas públicas, debe tener un programa de trabajo que al menos incluya los siguientes:

  • Emitir una opinión del paquete económico (Ley de Ingresos, Criterios Generales de Política Económica y Presupuesto de Egresos),
  • En materia de presupuesto, emitir una opinión sobre las asignaciones presupuestarias en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) y el Decreto de Presupuesto (PEF) de cada año, tomando en cuenta el Sistema de Evaluación del Desempeño, así como los informes de fiscalización de la cuenta pública de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), y las asignaciones presupuestarias de años anteriores.
  • Elaborar o evaluar las proyecciones macroeconómicas y presupuestarias que produce el Ejecutivo.
  • Seguimiento de las adecuaciones presupuestarias que se llevan a cabo durante el ejercicio.
  • Evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales[1].
  • Continuar realizando análisis del impacto económico y presupuestario de las iniciativas presentadas por los legisladores, pero con un horizonte de tiempo más amplio.
  • Emitir recomendaciones de mejora sin que éstas tengan carácter vinculante.
  • Evaluar las políticas y desempeño fiscales en el corto plazo.
  • Evaluar y analizar la sostenibilidad y salud de las finanzas públicas en el mediano y largo plazos.
  • Elaborar un reporte post-electoral que incluya el costeo de promesas y proyectos de campaña seleccionados (especialmente de aquellas que impliquen mayores recursos públicos).
  • Entre otros.

[1] Una regla fiscal impone una restricción de larga duración a la política fiscal a través de límites numéricos a los agregados presupuestarios. Las reglas fiscales generalmente apuntan a corregir los incentivos distorsionados y contener presiones para gastar en exceso, particularmente en los buenos tiempos, a fin de garantizar la responsabilidad y sostenibilidad fiscal. Uno de sus objetivos es contener el sesgo hacia el déficit. También se ha utilizado para contener el crecimiento del gobierno y apoyar la equidad intergeneracional. Hay cinco tipos básicos de reglas fiscales: deuda, balance presupuestario, balance presupuestario estructural, gasto e ingresos.

La propuesta

Crear un órgano técnico bicameral, resultado de la fusión del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas en la Cámara de Diputados y la Dirección General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez en el Senado. El nuevo centro será llamado y tendrá las atribuciones de un Consejo Fiscal, formará parte del Poder Legislativo aunque con autonomía técnica y de gestión similar a la de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) que garantice su carácter apartidista.

Nuestra propuesta se inspira en la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO por sus siglas en inglés) de Estados Unidos.

Aquí los ocho puntos básicos que tendría que tener el diseño institucional del nuevo Consejo Fiscal:

  1. El nombramiento de su titular y consejeros debe seguir las mejores prácticas y garantizar su independencia política y objetividad. El nombramiento del director debería hacerse con un método de selección similar al que se utilizó para elegir al Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción.
  2. Su mandato, funcionamiento y diseño institucional debe plasmarse en una ley, y no en estatutos como sucede actualmente con el CEFP. La OCDE señala que 89% de los Consejos Fiscales están regulados en una ley primaria. Y aquellos casos que no están en una ley, están en la Constitución. Esto garantiza que los aspectos clave como su mandato, proceso de selección de su director, acceso a la información, entre otros, estén definidos claramente y se encuentren blindados de las presiones políticas.
  3. Debe garantizarse que el personal del nuevo Consejo Fiscal se seleccione con base en méritos y capacidades técnicas para los cargos que desempeñarán. Deben analizarse los puestos que, por sus características y de acuerdo al contexto de nuestro país, deben ser parte del servicio civil de carrera.
  4. Tener autonomía técnica y de gestión. El nuevo Consejo Fiscal debe estar blindado de la intervención de los partidos políticos en su funcionamiento.

    Su Consejo Consultivo debe estar integrado por expertos independientes en finanzas públicas, y a la par contar con un Comité de Coordinación con el Congreso, integrado por legisladores.

    El titular del Consejo Fiscal debe contar con la autonomía para seleccionar a su personal.

  5. El presupuesto del Consejo Fiscal debe ser transparente y estar etiquetado de manera separada como sucede con el presupuesto asignado cada año a la ASF.
  6. Tener las atribuciones de un Consejo Fiscal. Debe contar con las funciones y atribuciones que se mencionaron en la sección: ¿Cuál debe ser su programa de trabajo?
  7. Tener voz propia en debate público para hablar sobre sus hallazgos e investigaciones.

    Presencia libre y elevada en medios para informar sobre la política fiscal y contribuir a aumentar los costos por la omisión o la mala toma de decisión en la materia.

  8. El nuevo Consejo Fiscal debe ser sujeto a evaluación.
  9. Transparencia. Deben hacerse públicos todos los estudios y análisis que lleve acabo el nuevo Consejo Fiscal, incluyendo los análisis de impacto presupuestario.
  10. Debe tener la facultad de elaborar su propio plan de trabajo, con la aprobación de su Consejo Consultivo.

Establecer un Consejo Fiscal apartidista, con autonomía de gestión, alta capacidad técnica, y un megáfono para difundir sus hallazgos y recomendaciones será un paso fundamental para fortalecer la responsabilidad hacendaria. Y para elevar los costos reputacionales y electorales por la toma de decisiones que afecten la salud de las finanzas públicas.

Preguntas frecuentes

Ver el comunicado de prensa

Descarga el documento con nuestra propuesta para un #ConsejoFiscalQueCuente

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¿Quiénes lo proponemos?

El Colectivo por un Presupuesto Sostenible “Colectivo Peso” es un grupo de organizaciones que se dedican al análisis del presupuesto y a impulsar prácticas y propuestas para lograr un gasto público eficaz, eficiente, responsable y sostenible en nuestro país. 

Nuestro objetivo es proponer cambios que mejoren la salud y sostenibilidad de las finanzas públicas. Actualmente el Colectivo lo integramos:

Marco legal del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP)

Literatura sobre consejos fiscales

Notas periodísticas

Columnas de opinión

Entrevistas

Adrián García de CIEP, Carlos Brown de Fundar y José Luis de la Cruz del IDIC: ¿Se necesita o no un Consejo Fiscal en México?

Mariana Campos: Consejo Fiscal y sus características

Edna Jaime de México Evalúa: México necesita un Consejo Fiscal

Mariana Campos de México Evalúa: La deuda pública y su costo

Héctor Villarreal de CIEP y Alejandro González de Gesoc: El Consejo Fiscal y la Rendición de Cuentas